4.1. PERSONALRAT - BPersVG

Mitglieder des Personalrats im Anwendungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) haben zwei unterschiedliche Ansprüche auf bezahlte Freistellung, um sich für ihre Tätigkeit zu qualifizieren: einen für "erforderliche" Schulungsveranstaltungen nach § 46 Abs. 6 BPersVG und einen für "geeignete" Schulungsveranstaltungen nach § 46 Abs. 7 BPersVG.
Die Kosten für die erforderlichen Schulungen trägt der Dienstherr, die der geeigneten Schulungen gehen zu Lasten der Teilnehmenden.
Beide Arten von Freistellung sind nicht nur an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft, sondern werden auch auf verschiedenen Wegen realisiert.

Die Teilnahme an erforderlichen Schulungsveranstaltungen ist in § 46 Abs. 6 BPersVG geregelt. Hier ist der Personalrat "Herr des Verfahrens". Er und nicht das einzelne Mitglied entscheidet darüber, wer wann zu welcher Schulung fahren soll. Dabei nimmt er zwar auf die Belange der Betroffenen Rücksicht – es hätte auch wenig Sinn, jemanden für fünf Tage zu einer Schulung zu entsenden, der dies überhaupt nicht will –, ist aber nicht an ihre Wünsche gebunden. Die Schulungsteilnahme ist Teil der Amtsführung, die zu einer Verbesserung der Arbeit im Personalrat führen soll und kein Recht, das durch langjährige Mandatsausübung erworben wird oder gar wächst.

Während der Teilnahme an einer erforderlichen Schulungsveranstaltung nach § 46 Abs. 6 BPersVG behält das dafür freigestellte Personalratsmitglied seinen Anspruch auf Fortzahlung seiner Bezüge und die Dienststelle hat die Kosten, die infolge der Teilnahme an der Schulung entstehen, gem. § 44 Abs. 1 BPersVG zu übernehmen.

Der Personalrat entscheidet ohne Einflussnahme von außen darüber, zu welchen Schulungsveranstaltungen und damit auch zu welchen Veranstaltern er seine Mitglieder entsendet. Das können also sowohl gewerkschaftliche wie auch nichtgewerkschaftliche Anbieter sein. Weder der Dienststellenleiter noch andere können dazu Vorgaben machen. Allerdings genießen die gewerkschaftlichen Angebote den Vorzug, dass ihnen die Rechtsprechung von vornherein zubilligt, die Gewähr für eine in jeder Hinsicht ordnungsgemäße Durchführung zu bieten (BVerwG, Beschluss vom 27.04.1979 – 6 P 45.78).

Der Personalrat hat es also im Falle einer gerichtlichen Auseinandersetzung hier einfacher, weil nicht er nachweisen muss, dass auf der Schulung tatsächlich in geeigneter Form und mit hinreichender Qualität der angekündigte Stoff vermittelt wird oder wurde. Hegt die Dienststellenleitung hier Zweifel und stützt darauf seine Weigerung einer Freistellung oder Kostenerstattung muss er zumindest plausibel machen, warum im konkreten Fall solche Zweifel angebracht sind.

Die Schulungsteilnahme setzt einen Entsendebeschluss des Personalrats voraus. Dieser muss vor deren Durchführung gefasst werden, da andernfalls Probleme mit der Freistellung und Kostentragung auftreten. Eine Nachholung oder Bestätigung eines unwirksamen Beschlusses nach Rückkehr vom Seminar ist nicht wirksam. Nur wenn die Dienststellenleitung bereits die Kostenübernahme verbindlich gegenüber dem Veranstalter erklärt hat, kann er sich im Nachhinein nicht mehr auf die Unwirksamkeit des Beschlusses berufen.
Eine wirksame Beschlussfassung setzt eine ordnungsgemäße Ladung unter Mitteilung der Tagesordnung voraus. Die Behandlung der Schulungsteilnahme unter dem Tagesordnungspunkt "Verschiedenes" wird von der Rechtsprechung nicht akzeptiert. Der Tagesordnungspunkt bezüglich der Schulungsteilnahme sollte daher so präzise gefasst sein, dass sich erkennen lässt, welches Mitglied wann zu welcher Schulungsveranstaltung entsendet werden soll.
Der Entsendebeschluss selber muss sich auf eine ganz bestimmte Veranstaltung und auf ein konkretes Personalratsmitglied beziehen (VG Stade, Beschluss vom 04.04.2011 – 7 B 384/11).
Mit dem – wirksamen, also ordnungsgemäß zustandegekommenen – Entsendebeschluss entsteht auf Seiten des Personalratsmitglieds eine Verpflichtung zur Teilnahme (BVerwG, Beschluss vom 07.12.1994 - 6 P 36.93), auf Seiten der Dienststelle die Pflicht zur Freistellung, wenn denn die Voraussetzungen im Übrigen gegeben sind. Dies ist insbesondere die Erforderlichkeit der Schulungsmaßnahme.

Der Entsendebeschluss des Personalrats ist der Dienststellenleitung rechtzeitig mitzuteilen, damit diese die Freistellung des Personalratsmitgliedes und die Kostenübernahme prüfen kann. Denn das an der Schulung teilnehmende Mitglied ist nicht bereits durch den Entsendebeschluss des Personalrats von seiner Arbeit in dieser Zeit frei gestellt, sondern erst mit der entsprechenden Freistellungserklärung der Dienststellenleitung. Die muss daher ausdrücklich beantragt werden. Bestandteile dieses Antrags auf Freistellung sind die grundlegenden Daten (wer, wann, wo, welche Veranstaltung, Kosten) und eine Begründung der personellen Auswahl sowie ggf. die Dauer der Maßnahme. Letztlich enthält der Antrag also den Inhalt des Beschlusses des Personalrats, ergänzt um eine Begründung und die Ausschreibung des Veranstalters.
Damit möglichst schnell Klarheit herrscht, sollte der Personalrat in dem Schreiben auch mitteilen, bis wann er eine Antwort auf seinen Antrag erwartet. Schweigt die Diensstellenleitung, ist dies als Ablehnung zu verstehen. Der Personalrat kann also nicht von sich aus in dem Antragsschreiben bestimmen, dass er ein Schweigen als Zustimmung wertet. Fährt das Personalratsmitglied ohne eine solche ausdrückliche Freistellungserklärung, wäre dies ein ungenehmigtes Arbeitsversäumnis mit entsprechenden rechtlichen Risiken. Zumindest aber lassen sich dann weder Kostenerstattung noch die Entgeltfortzahlung durchsetzen.
Reagiert die Diensstellenleitung nicht oder verweigert er die Freistellung, muss der Personalrat die geeigneten rechtlichen Schritte zur Durchsetzung der Freistellung einleiten.

Dreh- und Angelpunkt ist die Erforderlichkeit des Seminarbesuchs und damit der Freistellung. Diese Erforderlichkeit hat drei Elemente: das erste ist der Inhalt der Veranstaltung, das zweite der Anlass der Schulungsteilnahme und das letzte eine persönliche Komponente.

Ob alle Elemente bei einer Schulungsveranstaltung gegeben sind, entscheidet zunächst der Personalrat. Er hat dabei einen gewissen Beurteilungsspielraum, der ähnlich ausgestaltet ist wie der des Betriebsrats. Danach muss sich der Personalrat bei der Beurteilung dieser Frage auf den Standpunkt eines mit den Verhältnissen vertrauten vernünftigen Dritten stellen und nicht nur nach subjektiven Wünschen über die Schulungsteilnahme entscheiden (BAG, Beschluss vom 16.10.1986 - 6 ABR 14/84).

Ein Recht zur Teilnahme besteht, wenn die Abwägung des eigenen Interesses an einer Teilnahme an der Veranstaltung mit dem des Dienstherrn an einer sparsamen Verwendung der öffentlichen Mittel einen Vorrang für das eigene Interesse feststellt.

Da es hier keine objektiv richtigen oder falschen Erwägungen gibt, gesteht ihm die Rechtsprechung durchaus auch ein Recht auf Irrtum zu: Er muss nur zum Zeitpunkt der Beschlussfassung die Teilnahme für erforderlich halten dürfen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.01.2014 - OVG 62 PV 14/12). Stellt sich im Nachhinein heraus, dass eine Schulung - etwa zum Thema "Gestaltung von Leistungslohn" - doch nicht erforderlich gewesen ist, weil die Tarifvertragsparteien die Option später aus dem Tarifvertrag wieder herausgenommen haben, ändert das nichts an der Erforderlichkeit der Teilnahme (BVerwG, Beschluss vom 14.06.2006 - 6 P 13.05).

Anders sieht es natürlich aus, wenn der Personalrat noch vor dem Schulungsbesuch Kenntnis davon erlangt, dass die Erforderlichkeit entfallen ist. In diesem Fall muss die Schulung storniert werden. Gewichtet der Personalrat bei seiner Beschlussfassung über die Teilnahme die finanziellen Folgen nicht ausreichend, kann es passieren, dass zwar die Freistellung rechtmäßig ist, die Kosten aber nicht in voller Höhe von der Dienststelle getragen werden müssen. Hierfür kann die Verwaltung zwar keine verbindlichen Grenzen in Form von Pauschalbeträgen für Seminargebühren festlegen, die nicht überschritten werden dürfen. Die entstehenden Kosten müssen aber in einem angemessenen Verhältnis zur Leistung des Seminaranbieters stehen, was das OVG Münster bei einem gemeinnützigen gewerkschaftlichen Träger als gegeben voraussetzt (OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2008 - 1 A 280/07.PVB). Die Dienststelle muss auch dann die Kosten nur anteilig übernehmen, wenn die Schulungsinhalte nur zum Teil erforderlich waren (BVerwG, Beschluss vom 14.6.2006 - 6 P 13.05).

Und wer ist jetzt der vernünftige Dritte, der den Maßstab für alles bildet? Im Zweifel dieRichterin oder der Richter, die später einmal bei einem Streit mit der Sache befasst sind. Deren Anforderungen wird der Personalrat am ehesten gerecht, wenn er zu allen drei Aspekten der Erforderlichkeit plausibel darstellen kann, warum er im konkreten Fall deren Vorliegen bejaht hat. Dabei kann der Personalrat sich auch an der gängigen Rechtsprechung zu diesem Thema orientieren, dies aber mit Vorsicht: Hier gibt es zum einen viele widersprüchliche Entscheidungen, die häufig ausschließlich an einer Kostenentlastung der Dienststellen orientiert sind, zum anderen beurteilt sich die Erforderlichkeit von Fall zu Fall anders. Was im Arbeitsamt in Iserlohn erforderlich ist, muss es in der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin in Dortmund noch lange nicht sein.

Auf keinen Fall allerdings ist die Diensstellenleitung die "vernünftige" Instanz zur Beurteilung der Erforderlichkeit. Auch sie ist interessengebunden. Ihre Ablehnung einer Freistellung ist daher allenfalls Ausgangspunkt für Diskussionen oder Gerichtsverfahren, aber nicht "kraft Amtes" das letzte Wort.

Quintessenz: Es gibt keine objektiv feststehenden Kriterien für die Erforderlichkeit, wichtig ist die an den folgenden Elementen orientierte Argumentation des Personalrats.

Der Inhalt der Schulungsmaßnahme muss in erkennbarer Weise mit der Tätigkeit des Personalrats nach dem BPersVG in Verbindung stehen und hierfür mehr als nur irgendwie nützlich oder hilfreich sein. Eine solche Erforderlichkeit kann grundsätzlich immer angenommen werden, wenn Inhalte des BPersVG vermittelt werden. Hierbei handelt es sich um sogenanntes Grundlagenwissen, dessen Kenntnis für alle Mitglieder des Personalrats erforderlich ist. Ebenfalls zum Grundlagenwissen gehören aus dem allgemeinen Arbeitsrecht etwa etwa der Kündigungsschutz, das Recht der Befristungen, persönlicher Arbeitsschutz oder Entgeltfortzahlungsrecht.

Daneben gibt es Schulungen zu spezielleren Themen wie etwa Datenschutzrecht, Suchtprävention oder die Aufstellung von Sozialplänen. Dabei handelt es sich um Spezialschulungen, bei denen die Erforderlichkeit nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden kann. Das BVerwG zählt hierzu auch Veranstaltungen, die der Vertiefung oder Erweiterung von bereits erworbenem Grundlagenwissen dienen, also etwa Seminare zur aktuellen Rechtsprechung im Bereich des Personalvertretungs- oder des Arbeitsrechts (BVerwG, Beschluss vom 11.07.2006 - 6 PB 8.06). Eine Schulung zum Thema "Sozialversicherungsrecht" etwa kann nur besucht werden, wenn es einen konkreten Anlass hierfür in der Dienststelle gibt (BAG, Beschluss vom 04.06.2003 - 7 ABR 42/02). Das müsste dann eine Maßnahme sein, bei der sich Leitung und Mitarbeitervertretung darauf geeinigt haben, die Betroffenen in diesen Fragen zu beraten.

Dies ist der Sinn der Unterscheidung zwischen Grundlagen- und Spezialschulungen: Erstere tragen die Erforderlichkeit sozusagen in sich, der Personalrat muss sie im Streitfall nicht gesondert belegen. Das Teilnahmerecht wird hier allenfalls auf der Ebene der persönlichen Erforderlichkeit eingeschränkt (z.B. weil das Personalratsmitglied bereits über die auf der Schulung vermittelten Kenntnisse verfügt). Bei Spezialschulungen dagegen muss sich der Personalrat sowohl hinsichtlich des Anlasses als auch der persönlichen Erforderlichkeit weiter gehende Gedanken machen.

Ausgesondert werden allerdings von vornherein Schulungen, deren Inhalte unter keinem Gesichtspunkt erforderlich sein können. So ist es sicherlich interessant für die Auseinandersetzung im Personalrat oder mit den Kolleg*innen und spannend bei einem Konflikt mit der Dienststelle, wenn der Personalrat über die Hintergründe der unterschiedlichen Interessenvertretungsgremien in privater Wirtschaft, Kirche und im öffentlichen Dienst informiert ist. Es mag auch hilfreich sein, die Entwicklung von den ersten Betriebsvertretungen im 19. Jahrhundert bis zum modern verfassten Arbeitnehmerschutz nachvollziehen zu können. Aber: Die Arbeit im Personalrat lässt sich auch ohne diese Kenntnisse erledigen.

Ähnlich verhält es sich mit Zusammenkünften von Mitgliedern verschiedener Personalräte ohne klare inhaltliche Ausrichtung, die allgemein dem Erfahrungs- und Meinungsaustausch dienen sollen. Auch diese sind vielleicht nützlich, unter Umständen werden dort letztlich sogar Themen behandelt, die als erforderlich gelten können – dennoch sind sie es nicht, weil sich dies zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Personalrat noch gar nicht absehen ließ. (Hierzu BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 – 6 P 89.78)

Einer Veranstaltung ist nicht anzusehen, ob sie in die Kategorie "erforderlich" fällt oder nicht. So kann etwa die Teilnahme an einem Sprachkurs erforderlich sein, wenn auf andere Weise die Kommunikation zwischen Personalrat und einem erheblichen Teil der Wählerschaft nicht mehr sicher zu stellen ist. Hier spielt also der Anlass, die Situation in der Dienststelle eine Ausschlag gebende Rolle.

Zumindest bei den Spezialschulungen verlangt die Rechtsprechung eine Veranlassung durch die Situation in der Dienststelle (BVerwG, Beschluss vom 27.04.1979 – 6 P 17.78). Die Verwertung der gewonnenen Kenntnisse muss also zeitnah möglich sein. Grundsätzlich richtet sich die Erforderlichkeit nach den konkreten Vorgängen in der Dienststelle – und damit natürlich auch nach den Initiativen, die der Personalrat selber ergreift. Will er im Rahmen seiner Initiativrechte aus § 70 BPersVG etwa die Einrichtung von Arbeitszeitkonten vorschlagen, schafft er hierdurch selber die Erforderlichkeit zur Teilnahme an einer entsprechenden Schulungsmaßnahme zum Thema "Arbeitszeitgestaltung".

Unabhängig von einem aktuellen Anlass ist die Teilnahme von Schulungen im Bereich des Arbeitsschutzes wegen der hier vorhandenen ständigen Aufgaben des Personalrats immer erforderlich - allerdings im Unterschied zu den Grundlagenschulungen nur für diejenigen Mitglieder des Personalrats, die mit dem Thema auch befasst sind (BVerwG, Beschluss vom 14.06.2006 - 6 P 13.05).

Die Notwendigkeit einer aktuellen Verwertbarkeit besteht in noch höherem Maße, wenn die Dienstelle keine Haushaltsmittel mehr für die Schulungsmaßnahmen hat. Hier verlangt das BVerwG sogar, dass die Schulung unaufschiebbar ist (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2003 - 6 P 9.02). Die Beurteilung, ob das wirklich so ist, kann wiederum nur der Personalrat treffen: Er muss klären, ob die Wahrnehmung der Mitbestimmungsrechte zur Not auch ohne das in der Veranstaltung zu erwerbende Wissen - etwa durch Änderung der Zuständigkeiten im Personalrat - möglich ist. Ist nachvollziehbar, dass auch auf diesem Wege die erforderlichen Kenntnisse nicht zu mobilisieren sind, ist die Schulung unaufschiebbar. Das wird am besten dadurch dokumentiert, dass der Personalrat sich dann nicht auf inhaltliche Gespräche zum maßgeblichen Thema mit der Dienststelle einlässt. Andernfalls signalisiert er, dass es zur Not auch ohne Schulung geht.

Anders ausgedrückt: Der konkrete betriebliche Anlass ist bei den Grundlagenschulungen die Mitgliedschaft im Personalrat und dessen Aufgabenstellung, etwa im Bereich der personellen Maßnahmen, der Überwachung von Vorschriften usw.. Deshalb besteht für alle Mitglieder des Personalrats das Erfordernis, in den Grundzügen des Personalvertretungsrechts, des Arbeitsvertragsrechts bzw. Beamtenrechts soweit sie Vertreter der entsprechenden Gruppen sind, des Kündigungsschutzrechts und der weiteren wesentlichen gesetzlichen Grundlagen des gesetzlichen und tariflichen Arbeitsrechts geschult zu werden (BVerwG, Beschluss vom 14.06.2006 - 6 P 13.05). Zu den tariflichen Grundlagen gehört insbesondere eine intensive Einführung in den TVöD/TV-L, die durchaus auch fünf Tage dauern kann (OVG NRW, Beschluss vom 16.04.2008 - 1 A 4630.06 PVB).

Diese Erforderlichkeit besteht auch dann, wenn die Amtszeit nicht mehr allzu lange dauert und für die Dienststelle nicht plausibel ist, wann die zu erwerbenden Kenntnisse noch eingesetzt werden können. Für die Schulung von Betriebsräten gab es in der Vergangenheit eine Rechtsprechung des BAG, die in diesen Fällen eine besondere Darlegung der Erforderlichkeit verlangte. Die hat der zuständige Senat aber inzwischen ausdrücklich aufgegeben (BAG, Urteil vom 07.05.2008 - 7 ABR 90/07 und BAG, Beschluss vom 17.11.2010 - 7 ABR 113/079), weshalb sie auch im Bereich des Personalvertretungsrechts keine Rolle mehr spielen dürfte.

Problematisch ist immer wieder die Teilnahme an Veranstaltungen, die die innere Organisation des Personalrats betreffen. An vorderster Stelle steht hier das Thema "Rhetorik". Hierzu hat sich das Bundesverwaltungsgericht bereits sehr früh deutlich positioniert und diese Schulung nicht für erforderlich gehalten (BVerwG, Beschluss vom 27.04.1979 – 6 P 36.78). Damit befand es sich im Einklang mit der früheren Rechtsprechung des BAG zum BetrVG, das sich zunächst ähnlich abweisend geäußert hat, inzwischen aber die Auffassung vertritt, dass auch die Rhetorikschulung eines Betriebsratsmitglieds erforderlich im Sinne des § 37 Abs. 6 BetrVG sein kann. Dafür ist dann aber im Einzelfall darzulegen, dass es genau die dort vermittelten Kenntnisse benötigt, damit der Betriebsrat seine gesetzlichen Aufgaben sach- und fachgerecht wahrnehmen kann (BAG, Beschluss vom 12.01.2011 – 7 ABR 94/09).Ob sich das BVerwG dem anschließen wird, bleibt abzuwarten. Schließlich haben sich auch die ersten Instanzgerichte hier bewegt und eine Teilnahme an einer Veranstaltung zum Thema "Betriebliche Öffentlichkeitsarbeit" für möglich gehalten (VG Köln, Beschluss vom 23.06.1997- 34 K 10183/96.PVL).

Immer aber kommt es darauf, dass der Personalrat konkret den Bezug zu den Entwicklungen und Anforderungen der eigenen Dienststelle herstellt. Mit Ausnahme der Grundlagenschulungen sind diese schließlich der einzige Maßstab für die Erforderlichkeit einer Schulungsteilnahme.

 

Nur wenn das zu entsendende Mitglied die Schulung benötigt, ist die Erforderlichkeit gegeben. Diese subjektive Erforderlichkeit setzt voraus, dass das zu entsendende Personalratsmitglied ein Schulungsbedürfnis in dem entsprechenden Themenbereich hat. Das betrifft sowohl Spezial- als auch Grundlagenschulungen (BVerwG, Beschluss vom 22.07.1982 - 6 P 42.79). Das zu entsendende Mitglied darf also bislang nicht über die Kenntnisse verfügen, die auf der Veranstaltung vermittelt werden und muss mit entsprechenden Themen auch im Rahmen seiner Arbeit im Gremium befasst sein (BVerwG, Beschluss vom 27.04.1979 – 6 P 30.78). Daher ist die Grundlagenschulung zum Thema "Beamtenrecht" für alle Vertreter*innen dieser Gruppe erforderlich, die zum Thema "Arbeitsrecht" für die anderen.

Da die Rechtsprechung im Bereich des Grundlagenwissens bereits "Grundzüge" als Wissensbasis für ausreichend hält, sperrt jede Schulung, die entsprechende Themen auch nur am Rande berührt hat, jede weitere Grundlagenschulung hierzu. Wenn also auf der Veranstaltung "Einführung in das Personalvertretungsrecht" bereits das Thema "Mitbestimmung bei Kündigungen" auf der Tagesordnung gestanden hat, kann eine weitere Schulung, die diesen Aspekt auch nur am Rande berührt, nur noch als Spezialschulung erforderlich sein. Die Teilnahme daran setzt also einen aktuellen Anlass und die Befassung des zu schulenden Mitglieds mit dem Thema voraus - und natürlich, dass die Kenntnisse in der erforderlichen Tiefe noch nicht vorhanden sind (BVerwG, Beschluss vom 14.06.2006 - 6 P 13.05).

Spezielles Wissen etwa über die gesetzlichen Anforderungen an Arbeitsstätten oder gefährliche Arbeitsstoffe brauchen diejenigen, die für derartige Themen nach der internen Arbeitsverteilung im Personalrat auch zuständig sind. Eine weitere Einschränkung besteht dahin gehend, dass das entsprechende Wissen auch bei keinem anderen Mitglied im Gremium bereits vorhanden sein darf (BVerwG, Beschluss vom 22.07.1982 - 6 P 42.79).

Mitglieder, die bereits über langjährige Erfahrung als Mitglied im Personalrat verfügen, werden in aller Regel über das Wissen verfügen, das auf einer Grundlagenschulung vermittelt wird. In diesen Fällen müsste auch die Erforderlichkeit der Teilnahme an einer solchen besonders begründet werden. Anders dagegen, wenn dieses Mitglied an einer weiterführenden oder vertiefenden Veranstaltung teilnehmen will. Dann besteht selbst bei einer vorangegangenen Teilnahme an einer Grundlagenschulung kein Anlass, die Erforderlichkeit in Zweifel zu ziehen (OVG Niedersachsen, Beschluss vom vom 21.05.1997 – 17 L 2371/96). Auch muss aber die weitere Voraussetzung gegeben sein, dass das betreffende Mitglied andernfalls seine Aufgaben nicht ordnungsgemäß wahrnehmen kann (BVerwG, Beschluss vom 23.04.1991- 6 P 19.89).

Häufig wird es so sein, dass von mehreren Themen auf einer Veranstaltung die einen als erforderlich anzusehen sind, andere dagegen nicht. Das BVerwG (BVerwG, Beschluss vom 14.06.2006 - 6 P 13.05) sieht in diesem Fall die Dienststelle nur zur Zahlung derjenigen Anteile verpflichtet, die erforderliche Inhalte vermittelt haben. Das wird insbesondere dann zu Problemen führen, wenn eine Grundlagenschulung sowohl arbeits- als auch beamtenrechtliche Grundlagen enthält. Deren Kenntnis ist immer nur für die Vertreter*innen der Beamt*innen bzw. Angestellten erforderlich.

Der Personalrat muss daher bei seiner Beschlussfassung sehr genau prüfen, ob in dem Schulungsprogramm Themen enthalten sind, die das zu entsendende Mitglied entweder nicht in seinem Alltag benötigt oder die schon bei anderen von ihm besuchten Seminaren behandelt worden sind.

Alle Voraussetzungen für die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen müssen für freigestellte wie für nicht freigestellte Mitglieder des Personalrats gegeben sein. Der Umstand, dass aufgrund einer Freistellung gem. § 46 Abs. 4 BPersVG sowieso keine Arbeitspflicht besteht, erleichtert also nicht den Schulungsbesuch.

Umstritten ist zwischen den Gerichten die Frage, ob die Schulungsteilnahme auch für Ersatzmitglieder erforderlich sein kann. Das Bundesverwaltungsgericht steht bislang auf dem Standpunkt, dies sei rechtlich nicht möglich (BVerwG, Beschluss vom 07.07.1993 – 6 P 15.91). Anders sehen dies etwa das Bundesarbeitsgericht für den Bereich der Betriebsverfassung (BAG, Beschluss vom 19.09.2001 - 7 ABR 32/00), wenn das teilnehmende Ersatzmitglied in der Vergangenheit häufig zur Betriebsratsarbeit herangezogen wurde und dies auch für die Zukunft zu erwarten ist. Das Bundesinnenministerium hat sich in seinem Rundschreiben vom 28.04.2008, D I 3 – 212 154 – 1/1 – (GMBl. 2008, 406) der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts angenähert und hält eine Kostenübernahme für die Schulung eines Ersatzmitglieds möglich, wenn dies zur Gewährleistung der Arbeitsfähigkeit des Personalrats erforderlich ist. Allerdings entfaltete diese Rundschreiben keine Rechtswirkung nach außen, so dass keine rechtsverbindliche Klärung erfolgt ist. Es bleibt daher abzuwarten ob sich nun auch das Bundesverwaltungsgericht der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts annähern wird. Vernünftig wäre es allemal, denn häufig herangezogene Ersatzmitglieder müssen über denselben Wissensstand verfügen – zumindest was die rechtlichen Grundlagen ihrer Tätigkeit angeht – wie allen anderen Mitglieder des Personalrats. Bis zu einer höchstrichterlichen Entscheidung ist aber in jedem Fall zu empfehlen, von vornherein das Einverständnis der Dienststellenleitung zur Teilnahme von Ersatzmitgliedern einzuholen – sofern der Personalrat nicht das Gremium sein will, das versucht, eine solche Entscheidung herbeizuführen.

Dem BPersVG ist keinerlei Hinweis darauf zu entnehmen, welchen Umfang die Freistellung für eine Schulungsmaßnahme haben kann. Als Maßstab kann daher nur eine sehr allgemeine Formel heran gezogen werden: Die Freistellung kann so lange dauern, wie erforderlich ist, um den Lernstoff zu bewältigen. Das mag sich nichtssagend anhören, enthält aber eine wichtige Informationen: Es gibt keine objektive Begrenzung der Freistellungsdauer.

Alle Bemühungen, eine allgemein gültige Grenze für die Dauer der Freistellung zu definieren, sind zum Scheitern verurteilt. Ob das Thema "Grundlagen des Personalvertretungsrechts" in drei, fünf oder zehn Tagen abzuhandeln ist, hängt von vielen verschiedenen Faktoren - unter anderem auch dem Vorwissen der Teilnehmenden - ab. Daher gibt es keine schematische Obergrenze etwa von fünf Wochentagen für eine Grundlagenschulung zur Personalratsarbeit (BVerwG, Beschluss vom 14.11.1990 - 6 P 4.89). Gerade Grundlagenschulungen müssen umfangreiche Kenntnisse vermitteln, was sich bei Teilnehmern ohne Vorkenntnisse nicht in fünf Wochentagen realisieren lässt. Entscheidend ist, dass es dabei nicht zu thematischen Überschneidungen kommt, also etwa die materiellen Mitbestimmungsrechte oder der Aufbau des Personalvertretungsrechts mehrfach behandelt wird. Wird diese Regel eingehalten, kann sich die Grundlagenschulung auch über zwei Wochen erstrecken (BVerwG, Beschluss vom 09.07.2007 – 6 P 9.06). Solche Überschneidungen kommen in der Regel nicht vor, wenn die Kurse beim selben Bildungsträger, also insbesondere dem DGB-Bildungswerk NRW e.V. belegt werden, der auf diesen Zusammenhang in der Programmgestaltung achtet.

Sobald es über den Bereich der Grundlagenschulung hinaus geht, weiß die Rechtsprechung sich in Bezug auf die Dauer der Veranstaltungen nur allgemein damit zu helfen, dass sie einen undurchschaubaren "Verhältnismäßigkeitsgrundsatz" einführt. Damit können dann zusätzlich zu Erforderlichkeit auch sachfremde Erwägungen – wie etwa die Notwendigkeit einer sparsamen Haushaltsführung – mit berücksichtigt werden (BVerwG, Beschluss vom 14.11.1990 - 6 P 4.89).

Dass es hierbei nicht um objektive Erkenntnisse geht, die dem Personalrat vor Durchführung der Schulung zur Verfügung stehen, ist offenkundig. Wichtig ist daher ein anderer Hinweis: Wenn die Veranstaltung länger dauert, bedarf dies der spezifischen Begründung.

Da Gerichte wie auch Dienststellenleitungen in der Frage der Schulungsdauer vor demselben Problem stehen wie der Personalrat und letztlich auch auf diese in der Rechtsprechung entwickelten Denkmuster zurückgreifen, ist der Personalrat gut beraten, bei längeren Veranstaltungen immer diese "spezifische Begründung" abzuliefern. Die kann z.B. darin bestehen, dass andere Veranstaltungen auf dem Markt überhaupt nicht angeboten werden oder auch in einer besonderen Schwierigkeit der Materie und der Anforderung an das teilnehmende Mitglied, im Anschluss an die Schulung die übrigen Mitglieder auf einen gemeinsamen Wissenstand zu bringen. Der Grund sollte bereits im Schreiben zur Beantragung der Freistellung enthalten sein.

Der Anspruch auf Freistellung ist auf die Dauer der persönlichen Arbeitszeit begrenzt. Wenn etwa Reisezeiten anfallen, die außerhalb der persönlichen Arbeitszeit liegen oder sogar bei Teilzeitbeschäftigten ein Teil der Veranstaltung in die eigene Freizeit fällt, besteht dafür kein Anspruch auf entsprechenden Freizeitausgleich. (BVerwG, Urteil vom 23.10.1980 - 2 C 43.78)

Diese Rechtsprechung ist für den Bereich der Betriebsverfassung durch den Europäischen Gerichtshof bestätigt worden (EuGH, Urteil vom 06.02.1995 - Rechtssache C 457/93). Das Bundesarbeitsgericht hat diese Diskriminierung damit gerechtfertigt, dass dadurch die Unabhängigkeit der Betriebsräte gesichert wird (BAG, Urteil vom 05.03.1997 - 7 AZR 581/92) und so das vom EuGH geforderte sozialpolitische Ziel der Ungleichbehandlung formuliert. Dass dies nur ein Ziel des Gerichts, nicht aber des Gesetzgebers war, hat dieser durch die Novelle des Betriebsverfassungsgesetzes im Jahr 2001 klargestellt. Seitdem haben teilzeitbeschäftigte Betriebsratsmitglieder sogar ausdrücklich einen Ausgleichsanspruch zugesprochen bekommen.

Damit hat sich allerdings die Situation für die Personalräte eher verschlechtert: Da die Rechtsvorschriften zur Schulungsteilnahme sich jetzt gerade in dieser Frage von einander unterscheiden, wird kein Gericht mehr § 46 Abs. 6 BPersVG in dieser Frage anders auslegen als das BVerwG. Um diese Situation zu bereinigen, ist eine Gesetzesänderung erforderlich. Bis dahin gilt: Kein Freizeitausgleich für Freizeitopfer während der Schulung.

Ebenfalls eine Frage der Verhältnismäßigkeit ist die Berücksichtigung der dienstlichen Belange, also die Beurteilung, ob das teilnehmende Mitglied in dieser Zeit entbehrlich ist. Zwar findet sich dieser Hinweis nicht ausdrücklich im Gesetz, aber schon aus Gründen der Kollegialität empfiehlt es sich, hierauf zu achten. Im Übrigen wird die Dienststellenleitung die Freistellung verweigern, wenn sie hier Probleme sieht – auch wenn sie es nicht ausdrücklich sagt.

Allerdings stehen dienstliche Belange nicht schon dann entgegen, wenn in der fraglichen Zeit auch generell "normale" Arbeit anfällt; grundsätzlich ist schließlich davon auszugehen, dass das immer der Fall ist. Schließlich ist es Sache der entsprechenden Körperschaft, die Personalausstattung so zu bemessen, dass auch gesetzliche Verpflichtungen wie die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen für die Personalratsarbeit erfüllt werden können. Schließlich muss es auch immer möglich sein, eine/n Mitarbeiter*in zu ersetzen, die/der ihr/sein Fehlen langfristig angekündigt hat. Andernfalls würde jede krankheitsbedingte Abwesenheit die Dienststelle lahm legen. Dienstliche Belange können daher nur dann einer Schulung entgegenstehen, wenn es in dieser Zeit immer zu einer erheblich höheren Arbeitsbelastung kommt als im Regelfall.

Kommt die Dienststellenleitung dem Antrag auf Freistellung eines Mitglieds für die Schulungsmaßnahme nicht nach und helfen auch Verhandlungen nicht weiter, muss ein verwaltungsgerichtliches Beschlussverfahren zur Feststellung der Verpflichtung zur Freistellung eingeleitet werden. Da dies jedoch in der Regel nicht vor Beginn der Maßnahme abgeschlossen ist, sollte zusätzlich versucht werden, eine schnelle Klärung mittels einstweiliger Verfügung herbeizuführen. In einzelnen Fällen ist dies schon geglückt (z.B. VG Köln, Beschluss vom 08.01.98 - 33 L 4426/97.PVB, ähnlich auch OVG Münster, Beschluss vom 14.10.1991 - 1 B 1690/91.PVL und VG Hamburg, Beschluss vom 17.11.95 - 1 VG FL 11/95).

Neben den für die Personalratsarbeit erforderlichen stehen die durch die Bundeszentrale für politische Bildung anerkannten "geeigneten" Veranstaltungen gem. § 46 Abs. 7 BPersVG. Hierfür besteht zwar auch ein Freistellungsanspruch – der anders als der für die erforderlichen Veranstaltungen nicht über den Personalrat als Gremium realisiert wird –, aber kein Anspruch auf Kostenerstattung.

Über die Teilnahme an der als geeignet anerkannten Veranstaltung entscheidet das Personalratsmitglied selber. Hierfür bedarf es also keiner vorherigen Beschlussfassung durch das Gremium. Daher handelt es sich eher um einen Bildungsurlaub, der aber auch dazu dienen soll, die Tätigkeit in der Personalvertretung zu unterstützen. (BVerwG vom 4.2.88 - 6 P 23.85) Dafür müssen die Veranstaltungen geeignet sein. Ob das so ist, muss aber nicht das teilnehmende Mitglied unterscheiden. Es kann sich dabei auf die Anerkennung durch die Bundeszentrale für politische Bildung verlassen. Liegt sie vor – der Veranstalter wird darauf in der Ausschreibung mit Aktenzeichen hinweisen – muss nicht noch geprüft werden, ob auch im konkreten Fall solches Wissen benötigt wird. Wenn dem so ist, wird es sich aus Sicht des teilnehmenden Mitglieds gleichzeitig auch um eine "erforderliche" Veranstaltung gem. § 46 Abs. 6 BPersVG handeln.

Hierauf zu achten ist deshalb wichtig, weil der Anspruch auf Teilnahme an geeigneten Veranstaltungen auf drei Wochen je Amtszeit limitiert ist. Er verlängert sich in der ersten Amtszeit auf vier Wochen, wenn keine Mitgliedschaft in der Jugend- und Auszubildendenvertretung voran gegangen ist. Es wäre unsinnig, diese drei bzw. vier Wochen für Veranstaltungen zu verbrauchen, die als erforderlich anzusehen sind und für die daher ohnehin eine Freistellung erfolgen muss.

Dauert die Amtsperiode keine vier Jahre, etwa weil das Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung erst später nachgerückt ist, erfolgt eine anteilige Kürzung dieser drei Wochen. Für neu eintretende Mitglieder gibt es in der ersten Amtsperiode eine zusätzliche Woche Freistellung nach § 46 Abs. 7 BPersVG. Diese wird auch dann nicht gekürzt, wenn das Mitglied keine vollständige Amtsperiode absolvieren wird. (So das BAG am 19.04.1989 - 7 AZR 128/88 identisch konstruierten BetrVG)

Für die Teilnahme ist eine Freistellung durch die Dienststellenleitung erforderlich. Diese muss das teilnehmende Mitglied selber beantragen und dies so frühzeitig, dass auf eine Ablehnung noch zuvor reagiert werden kann. Da die Lehrgänge in der Regel in einem zu Beginn des Jahres veröffentlichten Programm der Veranstalter angekündigt werden, sollte auch dann schon der Freistellungsantrag gestellt werden. Eine Fristsetzung zur Beantwortung ist sinnvoll, damit die Angelegenheit sich nicht durch Nichtstun erledigt. Das Schweigen der Dienststellenleitung nämlich heißt Ablehnung und nicht Zustimmung.

Verweigert die Dienststellenleitung die Zustimmung endgültig oder äußert sich überhaupt nicht, muss der Freistellungsanspruch gerichtlich durchgesetzt werden. Das Verfahren führt das Personalratsmitglied und nicht der Personalrat. Da es sich in der Regel um eine eilbedürftige Angelegenheit handelt, empfiehlt es sich, eine einstweilige Verfügung zu beantragen. Andernfalls ist kaum mit einer Entscheidung vor Durchführung der Veranstaltung zu rechnen.

Der Personalrat beschließt, das Personalratsmitglied … (Name)
zu der Schulungsveranstaltung ... (Titel der Veranstaltung)
des ... (Name des Veranstalters)
vom ... bis zum … (Datum)
in … (Ort der Veranstaltung)
gem. § 46 Abs. 6 BPersVG zu entsenden.
Die Kosten der Schulung betragen … € zzgl. Kosten für Unterkunft und Verpflegung.
Als Ersatzteilnehmer*in wird vorsorglich benannt … (Name).
Die Schulung vermittelt Kenntnisse, die für die Arbeit des Personalrats gem. § 46 Abs. 6 BPersVG erforderlich sind.

 

An die Dienststellenleitung
(Name/Adresse der Dienststelle)


Schulungsveranstaltung gem. § 46 Abs. 6 BPersVG

Sehr geehrte Damen und Herren,

der Personalrat hat auf seiner Sitzung am … (Datum) beschlossen,
das Personalratsmitglied … (Name)
zu der Schulungsveranstaltung … (Titel der Veranstaltung)
des ... (Name des Veranstalters)
vom … bis … (Daten der Veranstaltung)
in ... (Ort der Veranstaltung)
gem. § 46 Abs 6 BPersVG zu entsenden.
Die Seminarkosten betragen … € zzgl. Kosten für Unterkunft und Verpflegung. Die weiteren Einzelheiten entnehmen Sie bitte der beiliegenden Ausschreibung.
Vorsorglich hat der Personalrat im Falle der Verhinderung als Ersatzteilnehmer*in … (Name) benannt.
Die Schulung vermittelt Kenntnisse, die für die Arbeit des Personalrats erforderlich sind. Nach § 46 Abs. 6 i.V.m. § 44 Abs. 1 BPersVG ist die Dienststelle verpflichtet, das Arbeitsentgelt während der Seminarzeit fortzuzahlen und die Kosten der Schulung zu tragen.

Mit freundlichen Grüßen

Ort, Datum   Unterschrift Vorsitzende/r des Personalrats

 

An die Dienststellenleitung
(Name der Dienststelle)


Freistellung zur Schulungsteilnahme gem. § 46 Abs. 7 BPersVG

Sehr geehrte Damen und Herren,

hiermit beantrage ich die Freistellung für die Teilnahme an der Veranstaltung … (Titel der Veranstaltung)
des ... (Name des Veranstalters)
vom … bis … (Datum)
in ... (Ort der Veranstaltung).
Die Schulung ist von der Bundeszentrale für politische Bildung unter dem Aktenzeichen ... (Aktenzeichen der Anerkennung) als geeignet anerkannt.
Nach § 46 Abs. 7 BPersVG hat die Dienststelle das Arbeitsentgelt während der Seminarzeit fortzuzahlen
 

Mit freundlichen Grüßen

Ort, Datum   Unterschrift des Personalratsmitglieds

 

ANSPRECHPARTNERIN

Christine Rosenthal
Bildungsreferentin
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